吳鵬

鑒于毒品形勢嚴峻，南非制訂了國家藥物總計劃（National Drug Master Plan，簡稱NDMP），這是南非打擊藥物濫用和非法販運毒品，減輕其社會負面影響的一張藍圖，也是一項治理全國藥物濫用問題的多學科、多部門方案。NDMP包括防止酒精、煙草、藥品濫用的內容，并將最主要的篇幅集中于毒品問題治理，可以將其視為南非國家禁毒總計劃。其總目標就是預防吸毒、及早干預，確保吸毒者得到治療和康復服務，從而減少對毒品的需求。

2020年6月26日，南非社會發(fā)展部（DSD）正式啟動第四版《國家藥物總計劃2019-2024年》（NDMP 2019-2024年），重點實施減少需求、減少供應和減少傷害的禁毒戰(zhàn)略，特別是針對青少年和高風險、弱勢群體。

國家藥物總計劃發(fā)展歷程

NDMP主張采取協(xié)作、平衡和科學的干預措施，為國家禁毒政策和方案提供信息，特別側重于初級預防。1999年，南非社會福利部發(fā)布了第一版NDMP（1999-2004年）。2007年，重新配置后的社會發(fā)展部發(fā)布了第二版NDMP（2006-2011年）。

2011年11月，南非國家計劃委員會公布了《2030年國家發(fā)展規(guī)劃》(NDP2030)，提出在2030年前實現(xiàn)減貧和社會公平的總目標，該規(guī)劃成為指導南非經濟社會發(fā)展的綱領性文件。在這一國家發(fā)展規(guī)劃的框架下，2013年，社會發(fā)展部下設的中央藥物管理局（CDA）發(fā)布了第三版NDMP（2013-2017年）。值得一提的是，第三版NDMP首次引入了評估機制，通過實施評估來提高NDMP的時效性、靈活性和科學性。

根據第三版NDMP的評估結果和國內外經濟社會發(fā)展、藥物濫用和毒情形勢的變化，同時對照南非國家中期戰(zhàn)略框架要求，社會發(fā)展部于2020年6月發(fā)布了第四版NDMP（2019-2024年）。

成效評估

第三版NDMP（2013-2017年）的實施情況由南非國家規(guī)劃、監(jiān)測和評價部于2015年8月至2016年2月進行了評估，并于2017年發(fā)布了評估報告。這是南非國家評價部門對NDMP的首次同步評估，以了解該計劃是否有效減少了藥物濫用。評估要素包括政策的明確性和指導力，財政和人力資源的充足性，監(jiān)測、評估和服務的安排提供等。評估認為，第三版NDMP涵蓋減少危害、減少需求和減少供給三大內容，實施中存在幾個主要問題：在減少危害方面存在政策混亂現(xiàn)象，尤其是執(zhí)法部門將吸毒者定為犯罪，未能充分實行恢復性司法的公共衛(wèi)生方法；因未提供實施細節(jié)，指導實踐效果不理想；沒有在行業(yè)部門計劃或年度績效計劃中得到細化分解；落實資金不足等。

為此，評估報告提出了15條具體的政策建議，包括審查并統(tǒng)一與藥物濫用相關的法案，加強中央藥物管理局的自治權和權威性并改善指導和監(jiān)督功能，強化地方毒品行動委員會的能力和作用，制訂具體可操作的計劃指南，推進替代療法，確保學校毒品預防教育的實施和保障資金投入等。

此次評估的調查結果和政策建議為第四版NDMP提供了參考。

禁毒政策轉向

第四版NDMP認為，毒品問題繼續(xù)給南非人民的健康、安全和福祉帶來挑戰(zhàn)。經濟低迷、不平等和高失業(yè)率等社會經濟因素依然是增加毒品使用的關鍵因素。對毒品的需求增加導致毒品的制造、走私、交易和消費增加。在南非，大麻是使用最廣泛的毒品，而混合使用多種毒品、多種物質的現(xiàn)象則在增多，注射毒品的使用正在增加，且通過暗網流通的毒品數量有所增加，多為大麻、搖頭丸、可卡因、迷幻劑和新精神活性物質。

由于第三版NDMP的評估報告認為，懲罰性方法在毒品問題治理方面沒有取得實效，因此必須強調社會保護和保健，而不是定罪和處罰。于是，第四版NDMP意圖采取平衡綜合、協(xié)調一致的多部門方法，以社區(qū)為基礎、有效執(zhí)法為支持，通過防止社會邊緣化和提倡去污名化的態(tài)度來鼓勵吸毒者尋求治療和護理，增強毒品社區(qū)預防及吸毒者治療康復、重返社會的能力，從而創(chuàng)建一個無毒南非。同時，第四版NDMP提出了保障人權、循證調整、廣泛合作、以人為本、包容參與五項毒品問題治理原則，以實現(xiàn)減少毒品需求和供應、確保藥物的醫(yī)療和科研所需并防止其流入非法渠道、鑒別和控制新精神活性物質、提高治理能力和問責力度、加強信息收集監(jiān)測和評估研究等具體目標。第四版NDMP的最終目標是通過減少毒品的供求關系，在吸毒成癮者的治療中增加減少傷害的方法，防止新精神活性物質進入市場，從而使吸毒人數減少。由此可見，南非當前的禁毒政策取向從以懲罰為中心的刑事司法轉向了以治療為主的公共衛(wèi)生方法。

明確各方職能作用

參照利益相關者理論，第四版NDMP通過表格的形式明確列出了禁毒相關部門的職能作用，并要求他們遵照執(zhí)行。如農業(yè)、土地改革和農村發(fā)展部負責管理毒品原植物的種植；就業(yè)和勞動部負責減少吸毒人群的失業(yè)；基礎教育部負責在校青少年的毒品預防教育、護理和治療；高等教育和培訓部負責減少大專院校的毒品使用；國際關系與合作部負責確保南非遵守并履行國際禁毒義務，并在打擊毒品使用、販運和跨國有組織犯罪方面促進區(qū)域和國際合作；交通運輸部負責減少道路上與酒精、毒品有關的傷亡；聯(lián)合執(zhí)政與傳統(tǒng)事務部負責協(xié)調地方積極參與地方毒品行動委員會；國防軍負責實施有效的邊境管控和在軍中倡導健康無癮的生活方式；警察局負責控制與毒品有關的犯罪并減少毒品的供應等。

此外，第四版NDMP還細化分解了各項禁毒目標任務，既有政策的解讀，又有方法的提供，更易于理解和貫徹、便于執(zhí)行和操作，同時還可以根據形勢變化進行調整。

（作者系云南警官學院在讀禁毒警務碩士）