中國(guó)人民公安大學(xué)偵查與刑事科學(xué)技術(shù)學(xué)院副教授 包涵

黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》明確：建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的內(nèi)在要求。必須堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，全面推進(jìn)依法治國(guó)，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，加快形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)。

我國(guó)在推進(jìn)毒品問(wèn)題治理的過(guò)程中，堅(jiān)持走依法禁毒道路，形成了有中國(guó)特色的禁毒法治體系。本期特約稿件回顧并梳理新中國(guó)禁毒法治體系的構(gòu)建之路。

誠(chéng)如近代思想家魏源所說(shuō)：“鴉片流毒，為中國(guó)三千年史未有之禍?！倍酒匪鶐?lái)的不僅是國(guó)民身心的戕害，更讓國(guó)家陷于貧弱，引致民族屈辱。自1729年《懲辦興販鴉片煙及開(kāi)設(shè)煙館條例》頒布以來(lái)，歷屆政府都寄望通過(guò)法律來(lái)遏制乃至禁絕毒品，然而事與愿違的是，在新中國(guó)成立之前，毒品在中華大地上已然泛濫成災(zāi)，“煙毒之遺害，計(jì)自清末垂余百年，一經(jīng)吸染，萎疲終身，其因此失業(yè)亡家者，觸目皆是，由此肆無(wú)忌憚，孳生其他犯罪者，俯首即得”。面對(duì)毒品給新生政權(quán)造成的巨大障礙，黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人民勠力攻堅(jiān)，為滌蕩舊社會(huì)的污濁而奮斗。經(jīng)過(guò)七十年的發(fā)展，我國(guó)的禁毒立法歷經(jīng)了“從無(wú)到有”的過(guò)程，形成了完善合理且極具特色的法律體系。

1949-1978

從政策到立法

新中國(guó)成立以后，如何禁絕毒品就立即提上了議事日程，全國(guó)各地展開(kāi)了轟轟烈烈的禁毒活動(dòng)，“自帝國(guó)主義侵略我國(guó)，強(qiáng)迫輸入鴉片，為害我國(guó)已百有余年”?！?950年2月24日，中華人民共和國(guó)成立僅僅4個(gè)月之后，政務(wù)院就發(fā)布了《關(guān)于嚴(yán)禁鴉片煙毒的通令》，認(rèn)為“現(xiàn)在全國(guó)人民已得解放，為了保護(hù)人民健康，恢復(fù)與發(fā)展生產(chǎn)，特規(guī)定嚴(yán)禁鴉片煙毒及其他毒品的辦法”，將“販運(yùn)、制造和售賣、吸食鴉片煙土”的行為從嚴(yán)治罪。同時(shí)，各個(gè)解放區(qū)也根據(jù)各自的具體情況，制定頒布了地方性的法規(guī)。例如西南軍政委員會(huì)頒布了《關(guān)于禁絕鴉片煙毒的實(shí)施辦法》，中南軍政委員會(huì)頒布了《中南區(qū)禁煙禁毒實(shí)施辦法》，東北軍政委員會(huì)頒布了《關(guān)于決定查獲毒品之處理辦法的通令》。這些規(guī)范性文件形成了中央和地方二級(jí)體系，有力地打擊了煙毒的流行泛濫，為我國(guó)的禁毒法律體系奠定了“統(tǒng)一-分散”二元立法的基本思路。

不僅如此，1952年4月15日，中共中央發(fā)布了《關(guān)于肅清毒品流行的指示》，認(rèn)為“在全國(guó)范圍內(nèi)大張旗鼓地發(fā)動(dòng)一次群眾性運(yùn)動(dòng)，來(lái)一次集中的徹底的掃除，是十分需要的”。從1952年下半年開(kāi)始，全國(guó)范圍內(nèi)組織了一場(chǎng)大規(guī)模的群眾性禁毒運(yùn)動(dòng)，在缺乏立法技術(shù)與經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從1952年到1955年，我國(guó)通過(guò)政策性的毒品治理活動(dòng)，基本掃清了毒品所帶來(lái)的危害，在一定程度上禁絕了毒品的制造、販賣和消費(fèi)，也由此獲得了“無(wú)毒國(guó)”的美譽(yù)。在這一過(guò)程當(dāng)中，新生政府也充分認(rèn)識(shí)到“任法而國(guó)治”的重要性。1952年10月3日，政務(wù)院通過(guò)了《中華人民共和國(guó)懲治毒犯條例（草案）》，雖然該條例未能頒行，但在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)行了相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間，成為打擊毒品違法犯罪活動(dòng)的重要依據(jù)。這一條例的制定彰顯了新生政府通過(guò)法律手段治理毒品的態(tài)度，為后續(xù)的立法活動(dòng)埋下了伏筆。

1978-1989

從散見(jiàn)到系統(tǒng)

由于政策性治理活動(dòng)收到了較大的成效，在國(guó)家進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展?fàn)顩r之后，禁毒立法活動(dòng)放緩了步伐。而伴隨著改革開(kāi)放的推進(jìn)，毒品又隨著對(duì)外交流逐步擴(kuò)大而重新泛濫?！胺ㄒ詴r(shí)而定”，1978年國(guó)務(wù)院頒布了《麻醉藥品管理?xiàng)l例》，以行政立法的形式規(guī)范了我國(guó)的毒品管制制度，其規(guī)定“麻醉藥品是指能成癮癖的毒性藥品，使用得當(dāng)，可以治病，使用不當(dāng)，就會(huì)發(fā)生流弊，危害人民。為此必須堅(jiān)持黨的基本路線，加強(qiáng)對(duì)麻醉藥品的管理，以保證醫(yī)療和科研的正當(dāng)需要，維護(hù)人民健康”。與此同時(shí)，1979年《中華人民共和國(guó)刑法》首次通過(guò)基本立法的形式確定了毒品犯罪，其規(guī)定“制造、販賣、運(yùn)輸鴉片、海洛因、嗎啡或者其他毒品的，處五年以下有期徒刑或者拘役，可以并處罰金。一貫或者大量制造、販賣、運(yùn)輸前款毒品的，處五年以上有期徒刑，可以并處沒(méi)收財(cái)產(chǎn)。”

然而，由于毒情形勢(shì)急劇惡化，1981年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于重申嚴(yán)禁鴉片煙毒的通知》，指出“近些年來(lái)，由于國(guó)內(nèi)外種種原因，在少數(shù)邊境地區(qū)和一些歷史上煙毒流行的地方，私種罌粟，制造、販賣和吸食鴉片等毒品的情況又不斷發(fā)生，特別是從國(guó)外走私販運(yùn)的鴉片大量流入內(nèi)地，情況日趨嚴(yán)重?！睘榱吮Ｗo(hù)人民健康，維護(hù)社會(huì)治安，保障四化建設(shè)，國(guó)務(wù)院重申：對(duì)于私種罌粟和吸食鴉片的，必須限期鏟除和戒絕；對(duì)于制造、販賣、偷運(yùn)鴉片和其他毒品的違法犯罪活動(dòng)必須堅(jiān)決打擊，依法嚴(yán)懲。同時(shí)也規(guī)定“對(duì)于鴉片等毒品的吸食者，應(yīng)當(dāng)由公安、民政、衛(wèi)生等部門組織強(qiáng)制戒除”，以通知的形式貫徹了1950年《關(guān)于嚴(yán)禁鴉片煙毒的通令》，在延續(xù)規(guī)范性文件嚴(yán)厲打擊毒品犯罪的基礎(chǔ)上，增設(shè)了強(qiáng)制戒除等戒毒措施。1982年中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于禁絕鴉片煙毒問(wèn)題的緊急指示》，再一次強(qiáng)調(diào)“在我國(guó)，一切私種罌粟和制造、販賣、吸毒都是犯罪行為，必須嚴(yán)加禁絕”。

以上述立法成果為依據(jù)，公安部在云南等西南邊境地區(qū)開(kāi)展了以堵源截流為主、打擊過(guò)境販毒的區(qū)域性禁毒斗爭(zhēng)，并把打擊毒品違法犯罪作為1983年全國(guó)嚴(yán)打斗爭(zhēng)的重要內(nèi)容。1985年我國(guó)加入聯(lián)合國(guó)《1961年麻醉品單一公約》和《1971年精神藥物公約》，為了契合公約的內(nèi)容，履行締約國(guó)義務(wù)，我國(guó)于1987年和1988年分別頒布了《麻醉藥品管理辦法》和《精神藥品管理辦法》。同時(shí)，在其他部門法當(dāng)中，也增設(shè)了關(guān)于禁毒的內(nèi)容，例如1987年《海關(guān)法》就將走私毒品規(guī)定為走私罪，以此彌補(bǔ)了1979年《中華人民共和國(guó)刑法》沒(méi)有規(guī)定“走私毒品罪”的缺陷。

1990-2008

從單行法到多元化

隨著毒情形勢(shì)的進(jìn)一步發(fā)展和禁毒斗爭(zhēng)的復(fù)雜化，立法者開(kāi)始認(rèn)識(shí)到，禁毒工作應(yīng)當(dāng)會(huì)在可預(yù)見(jiàn)的時(shí)間里長(zhǎng)期延續(xù)，而依靠散見(jiàn)的部門規(guī)章及政策性文件將難以應(yīng)對(duì)這一局面，同時(shí)立法技術(shù)的進(jìn)一步提高和立法意識(shí)的進(jìn)步，也對(duì)我國(guó)的禁毒法律體系提出了新的要求。1990年我國(guó)加入《1988年禁止非法販運(yùn)麻醉藥品與精神藥物公約》，我國(guó)也應(yīng)當(dāng)在禁毒國(guó)際事務(wù)當(dāng)中承擔(dān)應(yīng)有的角色，有鑒于此，國(guó)務(wù)院辦公廳1990年發(fā)布《關(guān)于成立全國(guó)禁毒工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，成立的全國(guó)禁毒工作領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)外稱“國(guó)家禁毒委員會(huì)”，既滿足了公約對(duì)締約國(guó)“毒品治理專責(zé)機(jī)關(guān)”的要求，也為后來(lái)立法確認(rèn)我國(guó)的禁毒機(jī)構(gòu)打下了基礎(chǔ)。

1990年12月第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于禁毒的決定》，是我國(guó)第一部關(guān)于禁毒的單行立法。《關(guān)于禁毒的決定》由全國(guó)人大常委會(huì)制定，其立法層級(jí)較高，立法內(nèi)容全面，當(dāng)中規(guī)定了毒品定義、毒品犯罪與刑罰、涉毒行為的行政處罰、毒品犯罪管轄權(quán)以及禁毒國(guó)際合作等以前散見(jiàn)在諸多部門規(guī)章中的內(nèi)容，是對(duì)我國(guó)禁毒工作的全面總結(jié)和階段概括，在當(dāng)時(shí)的時(shí)代條件下，對(duì)于禁毒工作起到了重要的指引作用。

在《關(guān)于禁毒的決定》的推動(dòng)之下，相關(guān)領(lǐng)域的禁毒立法開(kāi)始逐漸完善。1995年國(guó)務(wù)院頒布《強(qiáng)制戒毒辦法》，開(kāi)始著手規(guī)范戒毒措施，1996年公安部頒布《關(guān)于貫徹執(zhí)行<強(qiáng)制戒毒辦法>有關(guān)問(wèn)題的通知》，2003年司法部頒布《勞動(dòng)教養(yǎng)戒毒工作規(guī)定》，為我國(guó)建構(gòu)“雙軌制”強(qiáng)制隔離戒毒制度確立了方向。1997年《中華人民共和國(guó)刑法》修訂，其第六章第七節(jié)規(guī)定為“走私、販賣、運(yùn)輸、制造毒品罪”，將毒品犯罪單獨(dú)規(guī)定為“節(jié)”，作為懲罰毒品犯罪的依據(jù)。在秉承《關(guān)于禁毒的決定》立法思維的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高了立法層級(jí)，體現(xiàn)了濃厚的法治思維。2005年國(guó)務(wù)院頒布《麻醉藥品和精神藥品管理辦法》，規(guī)范了我國(guó)的毒品管制制度，其附設(shè)的《麻醉藥品和精神藥品品種目錄》，成為了我國(guó)管制并列舉毒品的法定依據(jù)。

2008-2019

全面深入立法

綜觀世界各國(guó)和地區(qū)，大多都有專門的禁毒立法，例如美國(guó)《管制物質(zhì)法案》、英國(guó)《濫用毒品法案》、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《毒品危害防制條例》、我國(guó)香港特別行政區(qū)《危險(xiǎn)藥物條例》等等。鑒于禁毒工作的多樣性與復(fù)雜性，專門的立法有助于規(guī)范的統(tǒng)一，也有利于起到高屋建瓴的指導(dǎo)作用。以《關(guān)于禁毒的決定》為代表的單行法規(guī)以及相關(guān)的部門規(guī)章，在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)作為我國(guó)禁毒工作重要法律資源，發(fā)揮了重要的作用。但是毒品情勢(shì)愈發(fā)復(fù)雜，禁毒活動(dòng)也應(yīng)當(dāng)隨之有所響應(yīng)，預(yù)防教育、禁毒機(jī)構(gòu)、禁吸戒毒等基本的事項(xiàng)，在立法當(dāng)中也應(yīng)當(dāng)有所響應(yīng)。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，涉及禁毒的法律法規(guī)日臻繁多，法規(guī)之間層級(jí)不一、適用范圍交叉，部門立法散見(jiàn)且雜亂的現(xiàn)象日益突出，制定統(tǒng)一的“禁毒法”的呼聲日益高漲。2004年，中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)了《國(guó)家禁毒委員會(huì)2004-2008年禁毒工作規(guī)劃》，十屆全國(guó)人大把“禁毒法”作為重大立法事項(xiàng)，促成了“禁毒法”的誕生。

2007年12月29日通過(guò)并于2008年6月1日施行的《中華人民共和國(guó)禁毒法》，正是在這一背景之下的應(yīng)時(shí)之作。作為全國(guó)人大常委會(huì)的立法，在立法層級(jí)上具有較高的地位；在規(guī)范內(nèi)容上，也涵蓋了幾近所有的禁毒事務(wù)。在總則當(dāng)中，對(duì)毒品定義、禁毒工作方針、權(quán)利義務(wù)關(guān)系、禁毒機(jī)構(gòu)等重要事項(xiàng)進(jìn)行了明確的規(guī)定；而在具體內(nèi)容上，從預(yù)防教育、毒品管制、戒毒措施、國(guó)際合作和法律責(zé)任五個(gè)方面對(duì)禁毒工作進(jìn)行了較為全面的規(guī)范。該法的制定，不但賦予了以往散見(jiàn)的禁毒法律法規(guī)上位法的淵源，也為以后禁毒行政法或單行法的制定提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)。此外，作為具有宣誓性作用的立法，《中華人民共和國(guó)禁毒法》的制定也表明了國(guó)家對(duì)于禁毒工作的重視，表達(dá)了國(guó)家賦予了禁毒工作極其重要的法律地位。

圍繞《中華人民共和國(guó)禁毒法》的制定，我國(guó)的禁毒立法工作進(jìn)入了全面發(fā)展的階段，2011年國(guó)務(wù)院頒布《戒毒條例》，為我國(guó)的戒毒措施規(guī)范化提供了法律依據(jù)。為了應(yīng)對(duì)不斷衍生的新精神活性物質(zhì)，2015年頒布《非藥用類麻醉藥品和精神藥品列管辦法》，其附設(shè)的《非藥用類麻醉藥品和精神藥品管制品種增補(bǔ)目錄》成為我國(guó)管制新精神活性物質(zhì)的依據(jù)，并且在不斷的更新當(dāng)中為國(guó)際禁毒工作提供了重要的參考。

在此基礎(chǔ)上，圍繞青少年毒品預(yù)防教育“6·27”工程和社區(qū)戒毒社區(qū)康復(fù)“8·31”工程等專項(xiàng)工作，相關(guān)主體頒布了《全國(guó)社區(qū)戒毒社區(qū)康復(fù)工作規(guī)劃（2016-2020年）》等規(guī)范性文件，將禁毒工作推向多元化和社會(huì)化，也進(jìn)一步豐富了我國(guó)的禁毒立法體系。

七十年光陰易逝，但作為禁毒工作基礎(chǔ)的立法活動(dòng)在我國(guó)的社會(huì)發(fā)展中依然保持著不竭的動(dòng)力。從政策性治理到部門規(guī)章，從行政法規(guī)到單行法，從應(yīng)景的針對(duì)性立法到前瞻的規(guī)范性立法，我國(guó)的禁毒法律在不斷進(jìn)化的立法理念與立法技術(shù)推動(dòng)之下不斷修正著自身的體系，形成了層次分明、規(guī)范合理的法律制度。在社會(huì)形態(tài)轉(zhuǎn)型和治國(guó)方略轉(zhuǎn)向的背景下，面對(duì)日益變革的社會(huì)需求以及急劇變化的毒品態(tài)勢(shì)，日臻完善的禁毒法律必將發(fā)揮更大的作用。